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制宪议会背景权威发布_制宪议会是什么(2024年11月精准访谈)

内容来源：德赛环球网所属栏目：观点更新日期：2024-11-27

制宪议会背景

（一）立宪会议对土地等财产权的界定 1946年12月13日之后，制宪会议针对财产权的议题又进行了多次的讨论，一直到1947年1月22日才最终达成共识。争论的核心在于土地等资源的所有权根本上是否应该属于国有，或是在何种程度上成为整个国家人民的财富，政府对管辖内土地资源征用在什么样的意义上是合理的。整个制宪委员会的观点可以分为三派：(1)⠤𛥦娇ꦯ”哈尔的沙阿教授⠨K.T.Shah)⠤𘺤𛣨ᨧš„社会主义者，他明确提出联邦印度应有权依法自由地征用任何由私人或公司所掌控的私有财产；(2)⠤𛥨‘—名律师蒙施⠨K.M.Munshi)⠤𘺤𛣨ᨧš„自由主义者则坚决反对，认为私有产权必须受到宪法保护，且包括土地在内的财产权应该成为宪法赋予印度公民基本权利的一项重要内容；(3)⠤𛥥𔝥𞷥ᥰ”为代表的进步主义者，尝试在二者之中找到折衷方案。三种观点的交锋与多次争论最终推动了宪法第十九条第一款和第三十一条的确立。在1950年1月26日生效的印度宪法中第十九条第一款明确规定，印度宪法赋予所有其公民“获得、拥有及处理其财产”的基本权利；第十九条指出，政府在征用任何财产或财产权利时，需要依据现行有效的法律且服务于公共目的，并给予被征收者相应的赔偿。此外，该宪法第三十一条还明确了“财产”以及“权利”等核心概念的内涵，其中第二款指出 :“权利一词涉及到财产时，包括给予地主、二地主、转租人、承租人或中间人的权利，也包括土地岁入的权利与特权”。然而，对财产权的明确并不意味着解决了复杂的土地问题，尤其是公共发展诉求所需的征地建设与土地拥有者之间的张力。从1950年印度宪法关于土地的相关表述看，印度仍在完全自由主义导向的财产保护理念与追求社会公平和土地改革诉求之间徘徊，而宪法条例的规定也使得这种张力愈加明显。一方面，尼赫鲁式的国家主义计划发展导向需要土地改革的实施，既为工业化的发展提供基本保障，也为实现社会财富分配的公平性和正义性而努力；另一方面，1950年宪法将公民财产权视为基本权利，司法体系对财产权的保护使得土地改革与征地进程举步维艰。宪法第三十九条第二款规定国家在制定政策时应考虑切实保障物质性资源的所有权与控制权的分配应最大程度上服务于“共同利益”的实现，即国家在涉及资源再分配的政策制定时需要考虑财富的分配原则，尽力确保资源分配的公平性。土地资源的再分配同样应该遵循宪法第三十九条的指导精神，但是土地改革和资源的再分配必然会损害大地主的利益，且宪法中的“财产权为宪法基本权利”的指示精神使得司法保护公民个人财产成为必然。（二）独立后不彻底的土地改革总体看来，印度独立后针对土地有三项重要改革：一是废除了柴明达尔制等土地中间人的运行体系；二是持有土地上限的规定；三是土地租赁制度的改革。废除柴明达尔制是印度国大党自争取民族独立时期起的一项重要政治承诺。作为莫卧儿王朝的一项政治遗产，柴明达尔最初只是扮演着王朝包收租税人的角色，英国殖民者为进一步控制并稳固印度社会，在法律意义上承认柴明达尔的土地所有权，大量农民因无法按时交付租金而失去土地，最终成为依附柴明达尔生存的佃农。独立后，印度《宪法》第三十一条对财产权的界定为各邦立法废除土地中间人制度提供了基本框架，而后1951年《宪法》第一修正案中通过新增第31A条，进一步明确各邦自行立法终结柴明达尔制度。然而，废除柴明达尔土地中间人制度是一个复杂的过程，受到历史、政治和社会经济因素的影响。虽然此项重要的土地改革初衷是重新分配土地以解决不平等问题，但原柴明达尔阶层根深蒂固的地方势力使得各地改革的过程、效果及影响参差不齐，废除旧制远远不够。因此，为解决土地所有权不平等和再分配的问题，从20世纪60年代开始，印度共有21个邦颁布了关于土地持有上限的相关法律，设定对个人或公司可持有土地数量的上限，并允许政府将超出上限的土地重新分配给无地者。但由于印度精英阶级和主导资本拥有强大的政治力量，对于各地方邦政府来讲，倘若没有激烈的农民抗议所引发的政局动荡，邦政府在土地再分配的过程中缺乏足够的政治意愿和现实动力。值得注意的是，独立伊始印度主要考虑的是农业发展的问题，早前通过废除柴明达尔制分配给一些小农的用地，随着城市化、工业化的推进，这些分散农地的整合以及向工业用地性质转变又引发了一系列的社会矛盾。印度关于土地租赁的改革也不彻底。殖民时期的农业政策没有为佃户提供任何合法权利，印度独立后尽管鼓励地方邦在规范租金、提供使用权保障并赋予租户所有权等方面进行立法，但是各邦对租赁改革和对佃农保护程度差异极大，只有西孟加拉邦、喀拉拉邦等极少数邦进行了彻底的土地租赁改革。不难看出，印度独立后的土地改革力度远不及预期，废除柴明达尔制也只是取消了其名义上的征税权，具有强烈的象征意义。这主要是因为在殖民后期土地中间人群体对土地的实际控制早已不复存在，废除该名义制度所付出的改革成本很低，而印度实际迫切需要的土地上限和土地租赁的改革却极为困难。一方面，废除柴明达尔制的同时对这些土地持有者给予了大量的赔偿款项，原柴明达尔们摇身变为了富有的农业实业家；另一方面，通过市场买卖，他们进一步购买了更多原先不属于他们的土地，大量的土地财富也使得他们在村县逐步拥有更多政治影响力。因此，在之后的土地上限法和租赁改革过程中，他们成为了拥有政治实力的坚定反对者，改革力度自然也就在地方邦的立法和执行过程中被不断稀释。独立伊始的印度国大党政府，无论在联邦还是地方都缺乏足够的政治意愿立即改变自殖民时期延续下来的农业生产关系。国大党为寻求执政的连续性，既有求于大地主阶级的社会网络资源，又忌惮反对党借题发挥，最终导致浮于表面的土地改革。造成的结果就是，不彻底的土地改革尽管披上了再分配正义的外衣，但也使得土地“征用权”优先于“财产权”,因而一旦目标群体更加脆弱或处于社会边缘位置，拥有征用权的权力部门就更容易获得土地资源。土地改革不彻底意味着土地资源的再分配和再利用效率大打折扣，但是对于印度整体工业化发展来说，政府对土地资源的获取和整合是迫切的，尤其是在尼赫鲁国家主义发展理念下的重工业战略背景下。因此，无论是尼赫鲁还是英迪拉ⷧ”˜地都在各自执政时期凭借国大党在议会中的主导地位，推动了一系列的修宪操作。一系列宪法修正案的整体目标正是释放土地改革与土地征用的法律空间。宪法第一修正案增加了宪法第三十一条第二款和第九表列的内容，充分给予地方政府针对征用私有财产的立法空间，且通过增加第九表列使得邦政府关于土地征用的立法不受司法挑战的限制，为地方征地法案的顺利通过和施行提供了“保护伞”, 该表列直到2007年的司法审查后才被移除。1955年通过的宪法第四修正案进一步帮助邦政府通过土地持有最高限额的系列法案，即允许政府依法征收个人所拥有最高限额外的土地。宪法第十七修正案于1969年通过，目的同样是对最高法院有关征地赔偿案件的回应，该修正案将省邦一级的土地改革法列入宪法第九表列，且与之前的宪法第一和第四修正案相呼应，将征地赔偿从司法审查的权限中移除。1971年通过了宪法第二十四修正案以及第二十五修正案，前者为了使宪法修正案得以顺利通过，免去了印度总统对修正案的否决权，只能“同意并接受”所有已经通过联邦议会的修正案；而后者实际上削弱了财产权在宪法中的地位，并规定相关的征用赔偿额度最终由议会而不是由法庭来决定。此外，宪法第二十五修正案将此前第三十一条第二款的“赔偿 (Compensation)”一词更换为“数额 (Amount )”, 一定程度上阻止了法院对“数额”的质疑，因为仅仅凭借现今“数额”来判断赔偿是不充分的，而法院也没法进一步明确具体的赔偿是否符合法律规定。1978年通过的宪法第四十四修正案直接废除了1950年宪法第十九条第一款第6项关于财产权属于公民基本权利的内容，由新增的第三百条第一款替代，该款只有一句话并明确指出，“除法律授权外，不得剥夺任何人的财产权”,也就是说，个人财产权不再是印度宪法基本权利内容的一部分，而是成为了一个法定权利，也限制了被征用者通过民事诉讼程序的索赔和诉讼空间。此外，由于财产权不再是宪法框架中基本权利的内容，但同时又是一项法定权利，任何财产征用的相关活动都需要满足普通法的要求，例如征地法 (Land Acquisition Act)。印度独立后60多年的时间里，其征地法一直遵循殖民时期制定的《征地法(1894)》整体框架；尽管期间进行了不同程度的修改，但印度工业化起步阶段的主要征地行为都据此法律完成。殖民期间，英国为推进殖民地“公共设施”的建设力度，推行了一系列的征地立法。英国政府于1824年在《孟加拉决议 (一) 》 (The Bengal Resolution I) 中颁布了第一部印度国内土地征用法。该法律仅适用于其控制的孟加拉地区，允许政府以公正的估价获取修建道路、运河或其他公共设施所需的土地或其他不动产。1850年英国通过另一项立法将该规定扩大到加尔各答，该法案将铁路列为公共工程，从而允许使用1824年决议的规定来获取土地用于修建铁路。1857年印度民族大起义后，英国王室确立了对殖民地的控制，为避免重蹈覆辙，英殖民政府决定采用一系列重要措施强化对土地的掌控，以建设公共基础设施和防御系统。1857年第六号法案废除了之前所有与征用有关的法令，将新的征地法适用于整个英属印度。而后1861年第二号法案和1863年第二十二号法案进一步进行了修订，并随后颁布了1870年的第五号法案。1870年的法律首次引入了相关争端解决机制和安置机制。最终，《征地法 (1894) 》的颁布整合了不同地区的法令条例，统一并规范了英属省政府征地的法律依据。从英国在孟加拉地区推行的第一部征地法开始，“公共目的 (Public Purpose)”一词就频繁出现在各时期的法律条款中，“公共目的”成为了印度征地纠纷的核心关注，而围绕该术语历次的征地法修订与诠释构成了印度征地法演进的全部图景。从殖民时代继承下来的《征地法 (1894) 》采用了对“公共目的”相当广泛的定义，不仅涵盖了规划发展、村庄用地扩展、城镇或农村规划用地，也包括穷人或无土地者的住宅用地，以及为国有公司征地。然而，随着时间的推移，这种对“公共目的”的宽泛解释以及法案的适用性受到了批评。尽管1984年印度推出了修正案，根本目的是为失去土地的人提供更好的赔偿，但是关于“公共目的”的涵义基本保持不变。更有甚者，该修正案通过对原法案第四条进行修订，在“任何公共目的”之后加上“公司”二字，消除了国家目的收购与“私营企业收购”或“国有企业收购”之间的任何区别。该修正案实质进一步促进了国家与企业的结盟，使得房地产、私人采矿和汽车公司等可以为各种开发项目获取土地。对征地法的修改反映出印度政府企图通过征用土地用于基础设施建设，促进金融资本流动，并放松对劳动力市场的管制，为国内资本的累积创造可能性。从20世纪80年代起，印度联邦和地方邦政府为尽可能吸引资本投入，积极联合私有资本，依据《征地法 (1894) 》中“公共目的”条例，使用政府强制征用权 (Eminent Domain) 为房地产开发、私营矿业和汽车制造厂大面积征地，但是由于土地记录、重新安置、补偿等程序的不完善，持续引发民众抗议。直到2013年，国大党领导的UPA政府最终推动了新征地法在议会通过，结束了印度次大陆施行100多年、饱受争议的旧法。《土地征用、恢复和重新安置中的公平补偿和透明度权利法 (2013) 》于2014年1月1日生效。新征地法最重要的一个特征是加大了政府对私有土地的征用难度，减少殖民时期征地法在实施过程中的模糊性并给予被征地者公平的赔偿。根据该法规定，涉及私人项目的征地必须获得80%土地所有者的批准，而公私合营项目则至少获得70%土地所有者的同意。2014年印人党执政后，尝试修改新征地法中较为苛刻的内容。最初征地法修正议案在联邦院受阻，2014年12月31日，印度总统签署了一项行政令，要求“既要实现农民的福利，又要迅速满足国家战略和发展的需求”；2015年，政府再次向议会提交修正议案。无论是行政条例还是修正议案，核心目的都在于减少印度在基础设施建设、工业化、现代化进程中面临的征地阻力。根据印人党政府修正议案提议，五个特殊类别的土地用途，即国防土地、农村基础设施、经济适用房、工业走廊以及政府用地的基础设施项目和公私合营(PPP )项目，不应受《征地法 (2013) 》中关于社会影响评估等严苛规定。然而，印人党修改征地法的举措遭到了强烈反对，截至2024年7月，征地法的修改议案仍未通过。

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